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基层政协视角下论人民政协专门协商机构作用与统战功能的融合发挥
【来源:温州市人民政协理论研究会】 【作者:杨伯达】 【 】 【2020年05月18日】

纵观人民政协的发展历程,尽管不同时期、不同阶段关于人民政协的性质定位在表述上有所差异,但其统一战线组织的性质定位却从未改变。自现行政协章程1982年12月通过以来,共于1994年、2000年、2004年、2018年作过四次修订,但对于人民政协的性质定位表述,摆在第一位置的永远是“人民政协是中国人民爱国统一战线的组织”,足见不论在历史的哪个历史节点,发挥统一战线组织团结联谊功能,最大限度为党和国家事业凝聚共识、凝聚智慧、凝聚力量都是人民政协履行职能、开展工作的第一要务。也可以说,统一战线是人民政协成立和发展的基本依据。

党的十八大后,人民政协作为专门协商机构的定位正式确立,发挥好专门协商机构的作用成为人民政协的根本要求。习近平总书记从国家政治体制层面将协商民主由政治理念和政治实践提升为民主制度,首次阐明人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构,是党领导的专门协商机构,明确要求把推动人民政协制度更加成熟更加定型、发挥好专门协商机构的作用作为新时代人民政协的新方位新使命。专门协商机构的要求包含两层意思:一方面,协商是人民政协的第一作用,要通过各种方式的协商协调关系、汇聚力量、建言献策,从而更好的服务大局;另一方面,人民政协是协商机构而不是协商主体,政协协商不是各党派、团体和各界别与人民政协协商,而是各党派团体和各界别通过人民政协这一平台进行协商。

一、从价值取向上看政协协商与统一战线的正相关性

“大团结、大联合”是统一战线的主题。习近平指出,巩固和发展最广泛的爱国统一战线,是我们战胜困难、夺取胜利的重要法宝;统一战线追求的团结,是广泛的团结,也是坚强的团结,是沿着正确政治方向、向着共同目标前进的团结。这是“求同存异”“真诚合作”思想的根本体现,中国共产党和各种社会力量、民主党派都是在坚持自身立场的基础上真诚沟通,在相互辩论协商中达成共识。既尊重不同意见的表达,又形成最强大的合力,正是统一战线的根本原则和策略。

政协协商同样强调在广泛参与、充分沟通的基础上达成共识和决定。所以协商的前提、过程和结果都是以广泛凝聚共识和力量为目的。中国共产党尊重并重视各民主党派、社会力量的诉求呈现,始终强调通过党派协商、政府协商和基层协商来听取意见建议,进而促进决策的科学化民主化,始终认为充分表达意见和充分协商同样重要。因此,政协协商同样是“求同存异”“凝聚合力”的体现。

所以,从价值取向上看,人民政协发挥专门协商机构作用与统一战线功能在价值取向上保持着高度一致。放至更高的层面去理解,通过人民政协发挥专门协商机构作用,更好的促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系和谐发展,共同助力于实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦,恰恰成为了政协协商与统一战线的最大契合点。人民政协搭建协商平台,通过协商作用,达成统战的目的。政协是平台、协商是方式、统战是目的,三者以人民政协为组织核心,形成统一的有机整体,成为了符合中国国情、具有中国特色的制度安排。

二、从功能特点上看政协协商与统一战线的相互作用

统一战线为专门协商机构作用的发挥提供重要基础,且具备促进协商民主的制度化和多层次发展的天然制度和平台优势。统一战线极具广泛性,是新形势下中国社会成员的重要划分和整合方式,民主党派、无党派、各级阶层、民族宗教、境内境外各界人士在统一战线制度下形成有机联合。尽管广义的统战的范围极其广泛,但工作实践中,通过少数人代表某个领域和群体发声的工作机制使得统战重点对象普遍具有较高的社会层次和知识结构,他们具备为新时代中国发展提出意见建议所应当具备的知识背景和能力水平,在各自行业有一定的影响力,政治参与积极性较高,能够发挥带头表率作用,都是统一战线工作中逐步凝聚起来的一大批优秀人士。政协协商以为党政中心工作建言献策为重点,统一战线系统的组织构架和人才优势都为政协协商奠定了扎实基础。

专门协商机构为统一战线的功能实现提供重要平台。毛泽东同志曾经指出:“我们自己要有主张,但一定要和人家协商,不要把自己孤立起来,要发挥各民主阶级各人民团体的作用。工农联盟是我们国家的基础,但还要懂得去运用在此基础上的广泛的与非劳动人民的联盟——人民民主统一战线。这样动员起来的力量就会更多了。”统一战线一致思想的统一、一致方向的确认、一致目标的形成需要漫长的过程,更不是简单的交际联谊,而是要真真切切的体现各方面的意见,反映各方面的诉求,实现各方面的利益。当前,就政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商等7种协商方式而言,政协协商无疑是最具广泛代表性、高度政治性、组织架构性、充分民主性、专题专业性的协商。习近平总书记指出,“人民政协要坚持中国共产党对人民政协工作的全面领导,围绕团结和民主两大主题,聚焦党和国家中心任务,发挥专门协商机构作用,在建言资政和凝聚共识上双向发力,为党和国家事业发展做出新贡献”。这其中,“在建言资政和凝聚共识上双向发力”就是人民政协作为专门协商机构所能体现的重要作用。建言资政重在围绕国家大事和群众关心热点难点问题,通过协商建真言献良策,为党政领导提供决策参考。主动当好参谋助手,发挥智囊团作用;凝心聚力重在通过协商讨论,让最广大人民群众了解党委政府的决策意图、决策背景、决策效果,从而解疑释惑、化解矛盾,形成共同理解支持党政决策最大向心力。由此可见,通过协商实现的“在建言资政和凝聚共识上双向发力”,正是统一战线的根本主张,而政协协商正是统一战线目的达成的重要平台和基础。

三、正视当前政协专门协商机构定位下统战功能发挥的弱项和短板

(一)通过政协协商实现党对统一战线工作的领导还有待提升。坚持党的领导,是统一战线健康发展的根本保证,人民政协就是实现党对统一战线领导的重要渠道。通过人民政协加强对统一战线的政治领导,其核心过程就是通过协商来实现,因为我们党在人民政协与统一战线成员协商的过程,也是促进他们了解和接受党的主张的过程,因而也是实现对其政治领导的过程。但在政协基层协商层面,围绕核心意识培养和党委重大决策开展协商还存在不够深入、不够细致的问题,着重体现在两个方面:一是对党外人士的政治思想引领不够,各个方面对于党外人士政治思想动态把握都不够全面,特别是在人民政协组织中,以党员委员引领和带动党外委员的工作机制不够健全,方法不多,导致个别党外委员在在政治把握上不能正确运用法治思维和法治方式研究解决问题,不能从全局的高度、政治的高度思考问题,偏离了正确的方向,协商时说话过激、过头,理想信念动摇、政治认同感差等现象较为常见。另一方面,党委重大决策中的协商作用发挥不够,寓协商于决策前、决策中、决策执行后的工作方式未成常态,多数关于决策工作协商还只是停留在走形式、走过场的层面,通过政协协商听取党外人士意见建议,最大程度凝聚合力,从而推动决策制定的科学化、决策执行的有效化的意识还不够。

(二)政协协商对象的广泛性与新形势统战工作要求有距离。《中国共产党统一战线工作条例(试行)》(以下简称《条例》)是新形势下加强党对统一战线的领导而制定的第一个关于统一战线的内部法规。《条例》中的许多规定对人民政协履行统战职责提出了新的要求。其中比较关键的,《条例》将统一战线的工作范围进行了扩大,着重要求加强对新的社会阶层的统战工作,人民政协在进行协商时,应当充分这部分人士吸纳其中。但多年来,人民政协在最根本的界别设置层面没有突破性的调整和改革,新社会阶层人士在进入人民政协的渠道处在闭塞阶段,这种协商对象与社会需求不匹配的情况,可能导致某些特定领域特殊群体的发声真空,不利于最全面利益诉求的表达,不利于最广泛的统一战线形成。

(三)协商意识不浓、机制不全,难以达成统一战线工作建言资政与凝聚共识双向发力的良好效果。一是对政协协商的认识存在偏差。多数党外人士对参政议政的角色定位认知还不够深入具体,认为协商仅仅是场面工作,“说了没用”“说了白说”成为思想常态,因此事前往往准备不充分,无法提出有建设性的意见建议;也有的认为协商就是找麻烦,怕越位、怕言过,因此指出问题无关紧要,没有从使命职责的高度去理解反映群众利益诉求工作。二是平台载体不够扎实。就县级政协而言,除了现有比较系统的全体会议协商、专题议政性常务委员会会议协商之外,专题协商、界别协商、对口协商、提案办理协商等等平台建设都还处在自由开展阶段,没有可依据的专业化、制度化、规范化、程序化文件,普遍感觉协商的氛围不够浓厚;县市区政协统一协商平台建设推进工作多由原有的协商模式转换而来,进行再创新、再探索的较少,向网络延伸、向群众延伸不够,协商效能和潜能无法得到有效释放。三是成效体现效果不佳。部分协商工作在准备过程中就缺乏深入的基层调研,没有把改革发展稳定中的重大问题特别是事关人民群众切身利益的问题想深想透,没有做到透过表象问题看本质,指出问题产生的根本原因,意见建议空泛,不具备可操作性,没有建言在党政部门工作的空白和弱项上;也有个别党政领导,对政协协商成果和党外人士的意见建议不重视,简单批示代替工作落实,更没有行之有效的督查督办。

(四)协商主体能力建设不足以支撑政协专门协商机构作用、统一战线功能的融合发挥。通过政协协商实现统战目的,协商主体的能力和水平是关键,需要他们既能代表特定群众表达诉求、说明问题,又要站位高远提出建议、贡献智慧,从而通过自身履职发挥承上启下作用,获得界别群众的支持、赢得党政部门的认可,进而助力实现利益达成和工作改进。从实际情况来看,协商主体对照“四种能力”要求仍有不小差距,在政治把握上,无法从大局出发站得高、看得远、想得深,围绕中心、服务大局的水平有限;在调查研究上,选题不准、调查不深、跟踪不力,求真务实的能力有待提升;在联系群众上,释疑解惑、助解民困、集聚民意不够深入,站在群众的立场想问题、谋对策做的还很不够;在合作共事上,凝聚人心、凝聚智慧、凝聚力量的办法和方式不多,交流联谊方式过于简单,不足以构建起统一战线的强大向心力。

四、关于推进政协专门协商机构作用与统一战线功能融合发挥的几点设想

早在地方工作期间,习近平就指出:在中国共产党的老一代无产阶级革命家的大力倡导和各民主党派、无党派民主人士的共同努力,统一战线和人民政协形成了一整套优良的传统和作风。这主要是:民主协商,尊重多数,照顾少数;互相监督,坦诚相见,广开言路;合作共事,求同存异,发挥所长;广交朋友,广泛团结,和衷共济;自愿学习,自我教育,增进共识。党的十八大以来,习近平先后就人民政协专门协商机构作用发挥和统一战线发表了一系列重要讲话,这些都成为习近平中国特色社会主义思想的重要组成部分。作为统一战线组织,特别是专门协商机构定位下的人民政协更应当从新时代新要求出发,坚持以统一战线的目标要求和评判标准谋划政协工作,坚持以统一战线的理念和方法开展工作,扎实推动协商与统战功能深度有效融合。

(一)始终坚持党对政协协商和统战工作的坚强领导。要实现在政治建设新要求下强化人民政协统战职责的目标,最根本是把增进思想政治共识引领摆在更加突出的位置。通过政协党组成员联系党外界别、党员委员联系党外委员等制度,发挥政协机关和政协委员中的党员作用,及时了解各方面内部思想动态,在一些敏感点、风险点、关切点问题上强化思想政治引领,帮助党外人士深化认识、知情明政,增强政治敏锐性和鉴别力,站稳立场、敢于发声,以自身优势影响群众、引导群众,达成最大共识;抓住党政重大决策协商这个关键,推动党委更加善于运用人民政协的协商渠道巩固统一战线为实现党的总任务、总目标服务,真正做到关于重大决策问题的充分协商,通过协商体现党外人士的价值所在、通过协商促进决策更加民主科学、通过协商将党的工作部署落实下去、通过协商凝聚起各方面支持改革发展的最强正能量。

(二)适应新时期经济社会发展的实际情况,扩充协商主体。根据社会阶层结构变化,为增强政协委员的人民性、代表性,可适时适当扩大来自新兴社会阶层的委员比例,积极探索邀请吸纳农民工、非公经济人士、新的社会阶层、党外知识分子、民族宗教等群体的“非委员”人士参加相关协商活动。推动新的社会阶层人士的统战工作纳入人民政协、统战部门的工作计划中,在专门研究其必要性、可行性的基础上,增加设置能够代表新社会阶层但又不与现有组织架构交叉重复的新界别,通过分类施策、发挥群体优势,引导新的社会阶层人士利用专业优势,助力其智力资源辐射到多个领域,将专业优势转化为经济社会发展优势。

(三)不断增强协商意识,完善协商机制。广大政协委员,尤其是党外人士身份委员,要不断强化主动作为意识,把准多样性与一致性的关系,坚持求同存异、坦率务实的交换意见,在充分发扬民主中不断夯实团结奋斗的共同思想政治基础。不断拓展协商内容、丰富协商形式,有效开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。在协商过程中,要注重发挥各民主党派、各界别和无党派人士的积极作用和聪明才智,重点协商事项、协商课题要多向他们倾斜,推动统一协商平台建设与基层本地实际的有效结合,完善协商的制度和规范。构建以“政协党组报送、党政领导阅批、部门采纳落实、党政两办督查”为主要内容的协商成果办理落实机制,科学设定党委、政府对政治协商意见的处理时限和要求,并用制度形式予以确定、形成规范。特别是党政主要领导,要推动批示意见转化为部门的实际工作,深入研究分析,拿出切实可行的实施方案。同时,明确各部门工作开展和落实时限要求,明确目标和方向,推动部门工作有效吸纳政协协商意见建议,正面回应民生关切问题。政协组织本身还应当通过跟踪监督、阶段性视察、暗访走访等方式进行跟踪文问效,以促进协商成果的高效率转化。

(四)加强协商主体的自身建设,促进协商和统战作用的融合提升。通过协商实现统战效果,关键在人,也关键看人,因此加强协商主体的能力建设是重中之重。要认真贯彻习近平关于提高“政治把握能力、调查研究能力、联系群众能力、合作共事能力”和“懂政协、会协商、善议政,守纪律、讲规矩、重品行”的重要指示,重点加强针对习近平中国特色社会主义理论、习近平总书记关于加强和改进人民政协工作重要思想和习近平关于统一战线重要论述思想的学习领会,做到学深悟透,融会贯通,并切实运用到实际工作中去,不断增强基础调研、分析问题、提出建议等能力和水平,引导政协委员和党外人士自觉把社会荣誉和社会责任结合起来,把权利义务和统战要求统一起来,努力提升做好协商民主和团结联谊工作的能力水平。





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