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人民政协作为专门协商机构的独特优势和实现路径
【来源:温州市人民政协理论研究会】 【作者:周作瑜】 【 】 【2020年05月20日】

习近平总书记指出:“人民政协是具有中国特色的制度安排,是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。”深入学习贯彻这一重要思想,探索人民政协作为专门协商机构的独特优势,探索如何发挥人民政协作为专门协商机构的作用,对于推进人民政协协商民主乃至社会主义协商民主建设、开创新时代人民政协工作新局面具有十分重要的意义。

一、人民政协协商民主的独特优势

人民政协是中国人民爱国统一战线的组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是中国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式,是社会主义协商民主的重要渠道和专门机构。

(一)人民政协协商民主的重要地位

人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道和专门机构是由人民政协组织的属性决定的,新中国成立前夕,以毛泽东同志为代表的中国共产党人奠定了人民政协的制度性安排。70年来,无论是社会主义建设初期还是改革开放建设中国特色社会主义,到如今进入新时代,各级政协都根据中国共产党同各民主党派和无党派民主人士“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针,对国家大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商,并通过建议和批评发挥参政议政、民主监督的作用。70年来,人民政协为坚持和改善共产党的领导,为更广泛地联系和团结各阶层群众,做出了重大贡献。

“人民政协作为社会主义协商民主重要渠道和专门协商机构”是习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上的讲话第一次提出的。中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》进一步要求:“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用,坚持团结和民主两大主题,推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设,不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平。”第一次明确提出人民政协是“专门协商机构”。党的十九大进一步明确了“人民政协是具有中国特色的制度安排,是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。”人民政协工作的功能定位更加完善明确,也为新时期人民政协工作提出了更高要求,赋予了新的使命。

(二)人民政协协商民主的独特优势

人民政协之所以是协商民主的重要渠道和专门协商机构,一方面是由它的性质和职能所决定;另一方面也是就其在我国业已形成的协商民主体系中的独特地位而言的。所谓“重要渠道”,是针对协商民主渠道而言,社会主义协商民主渠道很多,政协是重要渠道;而“专门机构”是就协商机构而言,意思是说在从事协商的机构中,政协是专门协商机构,其他机构并非专门协商机构。人民政协协商民主的独特优势主要体现在以下三个方面:

第一,政协具有推进协商民主的组织优势。人民政协是中国人民爱国统一战线的组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。它由中国共产党和8个民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族代表、台湾同胞、港澳同胞和归国侨胞,以及特邀代表等多个界别组成,在政治上具有最大限度的包容性,在组织上具有最广泛的代表性。在人民政协组织中,各界别代表平等相处、团结合作,依据国家宪法、法律和政协章程,就国家政治、经济、文化和社会发展中的重大问题,广泛、深入、有序地开展协商对话,并在民主、平等的协商讨论中达成决策和工作的最大共识。界别特色和合作特点,使人民政协成为我国协商民主的重要平台。

第二,人民政协制度比较完备、协商形式比较成熟。自中国人民政治协商会议第一届全体会议协商建国以来,人民政协在长期的实践探索中逐步形成了从中央到地方的五级组织体系和以宪法、中央有关文件、政协章程以及各项规定、条例、通则、办法为核心的一整套制度体系。在工作实践中,各级政协不断加强履行职能的制度化、规范化、程序化建设,探索形成了专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等民主协商形式,为进一步推动我国协商民主发展打下了坚实的基础。

第三,人民政协联系广泛、位置超脱。在我国政治架构中,人民政协既不是国家权力机关,又不是一般的人民团体。李瑞环曾以“说官亦官,说民亦民,亦官亦民,非官非民”十六字来形容人民政协在我国社会政治生活中的特殊地位。在现实政治生活中,人民政协既是自上而下传递国家意志的重要渠道,又是自下而上表达社会民意的重要桥梁,具有巨大的政治包容性。人民政协的统一战线性质和这种“亦官亦民”的特殊地位,使其在社会政治生活中,在协调各方面关系中,能够发挥其不可替代的、独特的纽带作用,这种既不同于党政机关,也不同于社会团体的特色和优势,为人民政协做好协商民主工作提供了有利条件。

二、人民政协协商民主的保障机制

发挥人民政协协商民主重要渠道和专门协商机构作用的机制建设

(一)进一步健全协商纳入党政议事决策机制

习近平总书记指出,协商民主不是装饰品,不是摆样子,协商就要真协商。说到底,协商就是发扬民主、科学决策的过程,协商本身就是决策的一个重要程序和环节。协商是源于决策的需要,而不是协商本身的需要。必须“坚持协商于决策之前和决策之中”,协商才会有意义。如果决策事实上已经作出,再拿出来协商,协商就沦为了装饰,就是假把式,也是浪费人财物,对协商、对决策都毫无意义。要坚持在决策过程中开展协商,不能决策结果定了再征求意见,否则一般也没有哪个会再提意见。比如,一些重大规划部署、重大改革措施、重要人事问题等,要在决策之前听取意见、决策之中参与酝酿献策。根据协商属于决策的一个程序的性质,要做到“协商于决策之前和决策之中”,不能靠党委主要领导的开明、政府主要领导的开通,要靠制度作保障。要把协商纳入党委、政府的决策程序,从上到下督查、清理党委、政府议事规则,促进修改、完善党委、政府议事工作规则,把政协协商纳入党委、政府的决策程序之中,列入决策规则的重要内容。要明确协商内容的具体范围、协商成果的决策讨论等。要根据年度整体工作部署,由党委、政府及其部门会同政协提出年度需要提交政协协商的议题,增强协商的主动性、计划性、针对性和互动性,变“要我协商”为“我要协商”,增强协商的效果。

(二)进一步健全协商意见建议采纳落实反馈机制

协商民主制度是我们国家的基本政治制度,是由我们国家的性质和政党制度决定的。听取和采纳政协协商意见建议,把协商意见建议作为执政、行政的重要依据,不是凭领导个人兴趣 ,也不是靠领导工作作风,是我们国家的政权性质所要求,是执政、行政所必需,不是个想不想听取、愿不愿采纳的问题。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》等,都对党委、政府听取和采纳政协协商意见作出规定。如果协商意见建议不受到重视、得不到采纳,那就会让协商沦为“不说白不说、说了也白说”的戏言。对于协商民主来说,协商讨论只是前提和基础,采纳落实才是目的和关键。从现阶段的协商民主实践看,采纳落实机制建设相对比较滞后。政协花了大量的人力、财力、物力、精力,得到的协商成果报送到党委、政府后,如果没有在决策讨论时纳入讨论内容,就很难有充分的采纳;如果没有采纳落实情况的反馈,政协委员往往就会有毫无音讯、石沉大海的感觉,削弱了对协商民主的信心,影响了对政协工作的信心,也影响了参政议政的积极性。如政协全会、常委会议协商成果报送到党委、政府后,由于没有反馈,往往不知道党委、政府对协商成果的看法和态度,甚至不知道协商成果是否真正到达了党委、政府主要领导。建议党委、政府进一步研究建立健全政协协商意见建议的采纳落实和反馈制度,确保政协协商成果件件有着落、事事有回音,促进协商和决策良性互动,推进协商民主不断深入发展,促进提高执政、行政能力和水平。对政协调研报告、大会发言、提案、社情民意信息、民主监督建议书等,应建立党委、政府领导阅批制度,并对批示办理的原则、流程、时限、责任和督查等方面作出具体明确的规定。

(三)进一步健全高质量协商的政协工作机制

政协职能作用的发挥,靠的既不是执政权,也不是行政权,更不是司法权,靠的是话语权;靠的不是说了算,而是说得对。协商民主的价值,说来说去,最基本的是取决于协商的质量。协商成果得不到重视和采纳,会影响到政协委员积极性和对协商民主的自信;但政协协商成果没有质量和科学可行性,同样会影响到党委、政府对政协意见建议的信心。

没有调查就没有发言权,也就无所谓话语权。调研研究能力是习近平总书记对政协提出的“四种能力”要求之一,必须成为政协的基本功和看家本领。面对新时代新使命新要求,习近平总书记深刻指出:“刻舟求剑不行,闭门造车不行,异想天开更不行,必须进行全面深入的调查研究。”必须落实习近平总书记“大兴调查研究之风”的重要指示,避免徒有虚名的“假调研”。曾有一些乡镇站所办院提出,政协到他们单位的调研,不要带起上级部门一起去,这样才能听到真实的声音,了解真实的情况。这些来自一线的声音,值得我们政协思考。要按照问题导向原则,针对制约和影响政协协商质量的机制性问题,大胆创新,大刀阔斧地进行研究改革。要改进调查研究方式,包括调查选点、参与人员、活动组织、方式流程、结论论证等,都要进行总结和改革。不能人人都在反对形式主义的调研,又人人都在追捧形式主义的调研。要改进协商的组织形式,增强协商的民主性、互动性、务实性,既避免一团和气,又避免争吵不休,既要营造和谐的讨论氛围,又要鼓励讲真话、讲实话,让协商在思想交流交锋中碰撞出闪亮的火花。如果政协都听不到真话实话,这对整个社会就是一个危险的信号。

三、发挥人民政协协商民主的作用

人民政协能够发挥好社会主义协商民主重要渠道和专门机构的作用。70年来,人民政协事业在发展中形成民主协商的特色和优势,为人民政协在新时期发挥重要渠道和专门协商机构作用提供了经验,也是发挥好政协作为社会主义协商民主主要渠道和专门协商机构的主客观有利条件。面对新时代新要求,人民政协该如何发挥社会主义协商民主重要渠道和专门协商机构的作用。

(一)围绕人民政协三大职能

习近平总书记指出:“把协商民主贯穿履行职能全过程,推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设,不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平,更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局”。各级政协要以贯彻落实习总书记重要讲话精神为契机,与时俱进、开拓创新,积极探索履行政治协商、民主监督、参政议政职能的新形式、新途径,扎实有效地推进协商民主发展,为推动全面深化改革和全面建成小康社会作出更大的贡献。

一是进一步健全政治协商制度。要把人民政协这一协商民主制度完善好、运用好,必须以制化来保障。制度是制度化的基础,制度化是制度的常规化和稳定化。制度化的关键在于制度的实施,需要党委和政协两个方面共同推动。近年来,各级党委高度重视加强和改善对政协工作的领导,专门就“政治协商”推出了相关规程、意见和办法,进一步推动了政治协商工作的开展。但是,政治协商在实际操作过程中仍然存在着各种困难和阻力。比如,有些党政决策部门对协商的重要性和必要性认识不足,开展协商的主动性不够强,有些需要在决策前广泛听取各方面意见的重大问题未纳入协商的范畴,有的将决策后的情况通报代替决策前的协商,有的协商意见处理和反馈存在随意性,以及政协自已设计协商议题然后邀请有关决策机关上门协商等问题。面对问题,我们应该在坚持协商基本原则的前提下,进一步明确、规范、细化协商的内容、程序,建立健全协商议题提出、活动组织、成果采纳、反馈和保障机制。只有始终坚持协商于决策之前和决策实施之中的重要原则,始终坚持有事商量、遇事商量、做事商量、商量得越多越深入越好的要求,始终坚持党委在政治协商中的主导地位和作用,积极推动协商年度工作计划纳入党委决策,更加灵活、更加经常地开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商,才能增强协商的权威性,切实做到协商理性有度、合法依章、富有成效。

二是进一步加大民主监督力度。人民政协的民主监督是社会主义监督体系的重要组成部分。虽然它是一种非权力性的监督,没有法律上的强制性,但是,它建立在我国基本政治制度和政治体制框架基础之上,获得政策和体制上的保障,具有鲜明政治性、很强社会影响力和政治约束力,其监督内容涉及我国政治、经济、文化和社会生活的各个方面,发挥着其他监督形式不可替代的作用。不可否认,在实际工作中,政协的民主监督还是政协履行三大职能的一个“短板”,存在着许多不足和问题。比如,民主监督的渠道还不够畅通、民主监督的形式比较单一、民主监督的尺度不好把握、民主监督的范围和手段有待进一步探索,以及各地不同程度存在着不想监督、不敢监督、不会监督等问题。如何克服民主监督的“短板”,是政协履行职能亟待解决的问题。为此,我们必须在加大民主监督力度上狠下功夫。首先,要加大咨政力度。通过积极利用全体会议、常委会议、主席会议建议案,专门委员会报告建议等形式,加强对事关全局的经济社会发展重大问题的咨政建言。由于这些形式比较郑重,比较适合就一些重要问题从宏观层面进行监督,并取得良好效果。其次,要加大评议力度。通过积极开展专项视察、选派委员担任执法执纪监督员、推荐委员参加各种咨询会和听证会等形式,加强对相关部门工作的监督。委员可以以这些形式深入实地同有关部门领导和工作人员直接沟通交流,有针对性地提出意见、批评和建议,有利于促进干部作风的转变、政府行政效能的提高。再次,要加大督查力度。通过积极组织委员开展提案督办、重大建设项目和重点民生工程督查等形式加强监督。特别是提案督办监督,由于有相对规范的制度作保障,必须有回复,因而实效性较强,有助于促进有关部门加强和改进工作,推动相关工作落到实处。此外,要加强与新闻媒体的合作,开辟政协委员议政专栏、专版和专题节目,利用政协网站开设诸如“政协论坛”、“委员之声”、“议政与建言”等栏目,组织委员就人民群众普遍关心的热点难点焦点问题,展开讨论、提出意见建议,进一步丰富监督形式、拓宽监督渠道、提升监督成效。

三是进一步增强参政议政实效。参政议政是人民政协政治协商和民主监督职能的拓展和延伸,是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题,开展调查研究,反映社情民意,进行协商讨论,通过调研报告、提案、建议案或其他形式,向党政部门提出意见和建议。可见,政协参政议政的意见建议要引起党政部门的重视、纳入党政部门的决策、取得实实在在的效果,关键是要在选题和调研上下功夫。只有坚持围绕中心、服务大局,把党委、政府的重点工作和人民群众关心的热点问题,作为参政议政的重中之重,政协的参政议政才能“参到点子上、议到关键处”;只有做好深入细致的调查研究,政协的调研报告、提案、建议案才能具有针对性、前瞻性、可操作性,才能得到党政部门的重视和采纳。当前,我国已进入全面深化改革的重要时期,理解改革、支持改革、参与改革、推动改革,是人民政协参政议政的头等大事。各地的经济社会发展情况不同、特色各异,各地政协参政议政要与当地的发展实际结合起来,科学选择本地发展最迫切、百姓反映最强烈、条件时机最成熟、能够马上启动的改革作为重点课题,汇集会内外的专业人才,深入开展调查研究,提出有价值、有分量的意见建议,为党委、政府科学民主决策提供参考依据,切实推动改革的深入发展。另外,反映社情民意信息是政协参政议政一种灵活有效的重要形式。我们要积极运用政协包容各界、联系广泛、位置超脱的有利条件,发动广大委员深入基层、深入群众、深入实际,了解社会不同阶层、不同群体的愿望和诉求,真实、准确、快捷地向党委、政府及有关部门提供决策所需的信息,促进党政机关决策的科学化和民主化,充分发挥参政议政的功能和作用。

(二)坚持政协协商的四大原则

一是坚持政协协商的政治原则。人民政协是政治组织,政协协商必须始终坚持正确的政治方向。首要任务是坚决维护习近平总书记的核心地位,坚决维护党中央权威和集中统一领导,引导广大委员自觉坚持中国共产党的领导。二是要组织参加政协的各党派团体和各族各界人士,围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题,在决策之前和决策实施之中广泛协商,把党的主张通过民主程序转化为各方面的共同意志。三是要准确把握人民政协的性质定位,坚持走中国式协商之路。

二是坚持政协协商的统战原则。作为专门协商机构的人民政协不仅要重视发挥“协商”功能,更要担负起“广泛凝聚中华民族伟大复兴正能量”的重任,在协商实践中突出“凝心聚力”的统战功能。要认真贯彻落实汪洋主席提出的“一个共同体”、“双向发力”和“四个一线”的要求。

三是坚持政协协商的群众原则。人民群众是协商民主的重点,政协协商要以人民利益为重,聚焦大事、关注实事、紧盯难事,建真言、谋良策、出实招。要引导所联系群众支持和参与改革发展,正确对待利益格局调整,为改革发展添助力、增合力。要逐步扩大协商民主的开放性,让人民监督权力,让权力在阳光下运行。

四是坚持政协协商的专业原则。专门者,通常有三层意思:一是特别,即不同于其他;二是专事,即集中于某一件事情;三是专长,即特别长于某一项工作。专门协商机构要有专门协商机构的样子和风范,专项协商计划、比较完整的制度程序与参与实践平台、把专门委员会力量组织好运用好都是体现,更应着力提升政协协商民主的质量和实效。要健全协商民主的制度程序,建立政协协商议政质量体系、评价标准和评价办法,强化政协协商的信息技术手段支撑。从一定意义上说,只有当委员成为“会协商”的行家里手时,委员才能成为名副其实的委员。我们要从理论和实践上加强对委员这种独特能力的培训,努力提高政协协商的专业化水平。

(三)突出政协协商的五个导向

一是始终不渝坚持党的领导。党的领导是人民政协事业发展进步的根本保证,必须毫不动摇地坚持中国共产党的领导。市政协几十年的工作实践表明,只有坚持市委的领导,坚决贯彻市委的决策部署,认真落实市委的工作要求,紧扣“围绕中心,服务大局”的方针,在履行政治协商、民主监督、参政议政三大职能中,始终保持与市委思路一致、与政府重点一致、与社会脉搏一致,与市委同心同向同行,政协工作才能更有成效,才能得到各级认可,政协的作用才能凸显。

二是坚持依法依章开展工作。政协工作必须在社会主义法治框架下,坚持依照法律、政协章程开展协商工作。开展协商工作必须始终坚持依法依规,对党委、政府的建言献策也要经过科学分析并且具有合法性和可操作性。人民政协和政协委员通过会议、提案、视察、调研、反映社情民意等方式来履行自身职能。但是,履职的过程并不是随心所欲的,每一种履职形式都有章可循、有法可依。

三是坚持以人民为中心的意识。为人民服务是中国共产党的宗旨,也是人民政协开展协商工作的最终目的,一切工作都是为了人民得到实惠,为了人民实现小康。特别是基层政协,只有时刻注重民生问题、关注群众的企盼,在协商中推进工作,提高人民的幸福感和满意度,才能发挥很好的作用,政协的工作才能得到群众支持,各级认可。

四是围绕重大问题热点问题。政协关注聚焦工作中的重大问题,更好地集中各方智慧,开展协商,推进决策科学化民主化,要重点把好三个视角:广集社会各界民意,广泛听取社会各方的意见和呼声;用好智力密集、专家学者和企业家集中的优势,提出解决重大问题的建设性意见和建议,提出对策思路方案;要有逆向思维视角,实事求是地反映和提出不同意见甚至批评意见,帮助党委政府更全面更辩证地看问题。

五是政协作为社会主义民主协商的专门机构要给社会意见一块更广大的“场所”一条更宽阔的“路径”。政协的民主协商要能够正确认识一致性和多样性关系,鼓励协商意见的交流交锋交融,最大限度增进和凝聚共识,要促进一致,增进共识,允许不同,包容差异。善于鼓励在政协讲真话、讲实话,让大家充分发表意见和建议,包括激烈的批评意见;善于引导意见,善意待人,公开讨论,摆事实、讲道理,让大家知道正确意见和建议;善于全面正确集中各方意见,允许不同意见的存在。只有善听才能正确全面集中各方意见,增进理解、增进共识,只有这样,人民政协的协商民主才能在社会主义协商民主工作中具有引领示范作用,起到高速、宽敞、畅通主渠道作用,也才能有专门机构的形象和威望。

政协工作是党和国家工作的重要组成部分,纳入党和国家事业重要内容来部署。只要我们紧紧依靠中国共产党的领导,坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,树立“四个意识”,增强“四个自信”,做到“两个维护”,坚定信心,主动作为,勇于担当,开拓创新,完善机制,砥砺前行,我们就一定会不辱使命,充分发挥人民政协协商民主重要渠道和专门协商机构的作用,让协商民主之花在中华大地上绽放得更加灿烂,为全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴作出更大的贡献!





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