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人民政协在推进基层协商民主过程中优势困境与思考
【来源:温州市人民政协理论研究会】 【作者:付翠莲】 【 】 【2020年05月06日】

党的十八大以来,习近平总书记和党中央高度重视政协工作和政协事业发展。十八大报告明确提出“要推进协商民主广泛多层制度化发展”,十八届三中、四中全会将推进协商民主广泛多层制度化发展作为发挥政协协商民主重要渠道,提出要在国家治理、政府治理和社会治理的各层次和各方面,健全制度建设,提高治理水平,提升治理能力。“推进国家治理体系和治理能力现代化”给我们提供了一个崭新的命题。“治理”相对于传统的“统治”而言,有着自己特殊的内涵,它所强调的是民主和参与。协商民主作为政治协商和民主监督的有机共同体,在“治理体系和治理能力现代化”的过程中发挥着重要的作用。人民政协涵盖了各党派、各团体及各族各界人士,其最广泛的民主协商形式决定了在协商民主实践中的重要地位和特殊角色。

一、人民政协在推进基层协商民主中优势突出

作为一种系统理论,协商民主是20世纪60年代在国际上兴起的一种新的民主理论观点,是与选举民主相对应的民主政治形式。正如俞可平教授指出:“选举民主或代议民主的内在不足促使社会主义协商民主成为中国特色民主政治发展的重要形式”。 迄今国内外学者对协商民主的概念和内涵给出了诸多不同的语义诠释,如陈家刚在《协商民主与政治协商》指出:“协商民主是指政治共同体中的自由、平等公民,通过参与立法和决策等政治过程,赋予立法和决策以合法性的治理形式。其核心概念是协商或公共协商,强调对话、讨论、辩论、审议与共识。” 中国特色的协商民主源于人民政协,最早可以追溯到新中国成立前后从各民主党派拥护“五一口号”始,中国共产党与各民主党派、各人民团体协商建国、协商治国、协商兴国,在多党合作的人民政协中充分体现了协商民主、专题协商和界别协商,成功探索出具有中国特色的人民政协协商民主制度。人民政协协商民主制度是指中国共产党与各民主党派及相关各方在人民政治协商会议这一平台上,就国家权力权威性配置不同利益群体之间利益问题,进行平等、广泛协商以便取得一致意见的过程中所应遵守的规则和程序等的总称,具体包括协商的原则、主体、内容、程序、形式等要素。人民政协是协商民主体系中的重要渠道,在我国协商民主体系中占有重要地位。近年来人民政协在推进基层协商民主过程中有突出的优势,发挥了重要作用。

(一)人民政协与协商民主的价值取向十分契合,都致力于通过平等的对话、沟通、协商以取得共识

人民政协是我国政治体制的重要组成部分,以其广泛性和包容性在发展社会主义协商民主的过程中发挥着不可替代的作用。人民政协作为我国协商民主最早的制度化的组织形式和机制保障,已经成为政治体制的重要组成部分,是我国实行协商民主一个重要舞台。中共在长期探索人民政协的工作有着丰富的协商民主实践,从某种程度上可以说,人民政协为协商民主的实践提供了理论支持和组织保障,而开展协商民主也是充分发挥人民政协优势和作用的的重要方式。协商民主作为一种民主形式虽然是西方学界舶来品,但完全符合我国国情,因其注重民意性,主张以平等对话、协商交流的方式去化解矛盾分歧、增进共识,倡导各党派、各阶层广泛参与,近年来逐渐被我国理论界所重视。协商民主的要义在于既尊重大多数人的意见,又照顾少数人的意愿,在民主渠道畅通、利益表达等方面更具有独特优势,能够最大限度地体现社会“公平正义”的基本原则,有利于扩大人民民主和公民有序政治参与,有利于及时缓和和化解人民内部矛盾冲突,在更大程度上能够保证人民当家做主。人民政协与协商民主在价值取向上都致力于通过平等的对话、沟通、协商方式达成共识,致力于在多样的社会群体和多元的价值诉求中寻求民主和团结。人民政协作为推进政协协商民主制度机制创新对完善国家政治体制的作用是无可厚非的。

(二)政协委员是基层协商民主的重要参与主体,具有的资源优势、网络优势、制度优势和功能优势

人民政协在组织构成上具有广泛代表性和包容性,政协委员由各界别推荐产生,通过统一战线可以把一切可以团结的力量广泛团结起来。基层政协委员普遍具有较高的政治参与热情,除了按照界别履职外,因其具有的资源优势、网络优势、制度优势和功能优势,往往成为基层党政部门开展协商民主所依赖的组织资源,政协委员通过各类参政议政渠道被邀请参加各种民主协商活动,成为基层协商民主的重要参与主体。他们为了维护和实现自身利益或是所代表的团体、群体的利益,能够积极地参与到专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商和网络协商等各类协商民主活动之中,有效实现协商主体的意愿。通过人民政协,可以有效地将各方面意见反映上来,减少决策中的盲目性并及时解决人民群众所关心的问题。人民政协注重通过协商交流对话,建立和巩固团结合作所需要的社会信任基础,形成求同存异的包容性平台,让社会各界通过平等的对话沟通协调解决利益问题,维护和实现社会的和谐稳定。当前,人民政协在基层社会的相互沟通、相互理解、协调关系、化解矛盾、理顺情绪等方面的独特作用已经为实践所反复证实,并将继续发挥其优势作用。

(三)人民政协便于提升基层协商民主的效能,有助于基层协商民主的组织实施

党的十八大提出要健全社会主义协商民主制度,充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。在我国政协组织体系内可以联系涉包括执政党在内的9个政党、56个民族、5大宗教、34各界别、60多万政协委员。这充分说明人民政协在中共领导下的已经形成比较完备的协商民主组织架构,是我国政治体制的重要组成部分,是中国特色协商民主的主要载体和实现形式,有助于基层协商民主的组织实施,有能力为协商民主提供平台支持。政协委员普遍具有扎实的专业素养、社会责任感以及参政议政能力,能够很好地将相关利益诉求引导到基层协商民主的进程中来。人民政协在长期民主政治的实践过程中,对于构建我国协商民主制度起了基础性、关键性的作用。协商民主是我国人民民主的重要形式,人民政协的协商民主,以宪法、政协章程和相关政策为依据,以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障,集协商、监督、参与、合作于一体,通过各类协商以及调研、视察、提案、反映社情民意等经常性民主渠道,通过制度化的渠道,将基层协商民主的成果输送到党政部门的决策之中,也可以将党和政府的政策、决策、意见带到其所代表的基层群众和群体中去,实现人民的知情权、参与权、表达权、监督权的有机结合,从而显著提升基层协商民主的效能。

二、当前人民政协在推进基层协商民主过程中面临困境

当前,基层政协在推进协商民主进程中,面临着制度约束乏力、操作程序随意、协商民主氛围不浓厚、协商主体行为欠规范、协商民主立法不够健全、协商效果偏弱等方面的困境。

(一)协商民主制度不健全,缺乏较为完善的制度规则和运作程序

人民政协在政治体制中的地位是由《宪法》、中央的《意见》和政协章程,以及各级党委、政府制定的规范性配套文件共同保证的,具有足够的合法性。但在实践中,这种合法性没有很好地转化为将政协纳入决策程序的制度刚性。 一方面,中共中央在《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》中明确规定,“把政治协商纳入决策程序,就重大问题在决策前和决策执行中进行协商,是政治协商的重要原则”。但现有的协商民主制度决策原则缺乏刚性,特别在基层容易出现该协商的不协商、该征求的意见不征求、该讨论的不座谈讨论等现象,缺乏具体的、刚性的约束措施,“党委议事规则”、“政府工作条例”等规章,与政治协商纳入决策程序的要求还不相匹配,相互协调、有效对接不够。有些涉及协商性的制度规定弹性较大,要求较多,操作性、执行性、程序化不强。另一方面,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的基本政治制度,人民政协尽管不是权力机关,但作为协商民主的专门协商机构和多党合作的议政平台,需要从制度上对人民政协各级组织机构予以统一与规范。目前这方面制度性建设尚比较欠缺,从全国政协到地方政协,组织机构、专委会设置、人员配置等方面不统一也不完善,对党政领导重视和支持政协政治协商缺少操作性的制度规定。面对经济社会结构的变化、利益格局的调整,人民政协界别设置和作用发挥有待进一步规范。

(二)协商民主氛围不浓厚,协商随意化现象比较严重

一是协商民主未能在最大范围内得到充分重视。一些基层单位、部门、地区的党委政府负责人对协商民主工作的地位、意义、作用认识不足,受“官本位”思想影响,在参加政协协商议政会时,缺少与政协委员对话和交流、平等协商,使政协委员感到处于被动地位,主动参与、配合推进协商民主发展的积极性不高,思想上有顾虑,指出的问题轻描淡写,仅仅局限于决策的“参考”层面,与真正的“决策”本身往往形成距离,使协商议政会开成了情况通报会,协商氛围不浓厚,有协商之名而无协商之实。二是在协商民主过程中往往是重形式轻落实。一些在一些基层村镇存在随意协商、以通报代协商、临时突击性协商等问题,协商形式单一,民意表达受限,形式主义严重。在基层决策事务中存在“大事不开会,小事开大会”现象,如有的事关经济社会发展的重大问题被排除在“协商”之外,甚至有的重大发展规划、重大建设项目、重要人事安排等重要事项,未经政协协商就提交党委决策、人大和政府通过(任命),组织安排常常代替了协商过程,基层单位“一把手”直接拍脑袋决策现象严重;而有的事项特别注重协商的“仪式感”,从形式上看是经过了与政协的协商,但实际上也仅仅是政协委员中的一些中共党员委员参加了决策前的讨论。三是协商民主理论研究需要加强,实践研究需要深化。目前基层政协对协商民主的理论研究大多侧重于介绍与解读西方协商民主理论,对基层政协政治协商所面临的新情况新问题研究不够;对于基层政协现有协商形式主要是专题协商、界别协商、对口协商和提案办理协商,据调查,开展协商活动频率最高的是专题协商,开展协商活动频率较高的是提案协商,开展协商活动频率最低的是界别协商;认为开展协商效果最好的是专题协商,开展协商效果较好的是提案办理协商,开展协商效果最差的是界别协商, 缺乏网络协商和场外协商的理论与实践, 缺乏用科学理论指导政协实践。从基层政协研究重点来看,由于基层政协委员缺乏参与协商的理论知识和实践经验,对协商民主的协商类别和层次及其它渠道的相关研究关注较少,起不到理论对实践的指导作用,难以形成较为系统、科学、具有可操作性的观点,参与协商的能力亟待提高。

(三)协商主体行为不确定不规范,政协委员主体作用发挥不充分

协商主体的确定是推进人民政协协商民主制度建设的基本环节,政协政治协商的效率如何,有赖于协商主体的行为是否规范。从目前政治协商主体行为看,政协委员存在着一定程度上行为规范问题,在政治协商主体行为中,或角色错位,或角色失位。政协委员是政协工作的主体,政协能否在政治协商民主监督和参政议政中发挥重大作用,很大程度上取决于政协委员是否具有一定的代表性、一定的专业素质、一定的参政能力和一定的参政热情。目前,政协委员市经过协商推选产生的,受“政协政协,干到正职就歇”习惯思维定式影响,在实践中从党委、政府一线因年龄关系退下来的领导干部们被党组织安排进入政协后,由于政协实际上的“虚职”地位,一些基层政协委员对肩负使命认识不够,对待政协工作并不热情,只关心和涉己利益问题,缺少对全局性问题的把握;有的委员不履行职责,参政议政、民主协商的责任感缺乏。有的委员虽然表现积极但受其自身素质的影响在建言献策的过程中没有多少独创见解,所提提案质量也不高,委员的主体作用发挥不充分。

(四)协商民主立法不够健全,协商民主监督缺乏力度

在我国现行政治体制中,人民政协只是表达民意的机构,而不是政策决策机构,并且没有国家立法机构通过的组织法来确保它的地位和作用,人民政协政治协商制度的运行,主要是根据宪法、政协章程和执政党的文件规定。《宪法》对人民政协的地位、作用有所提及,但对人民政协组织的性质、委员产生的方式、工作职责范围、工作程序、机构设置等,以及关于政协的组成及职责、权限仍无专门的法律规定,这就直接影响了政治协商的过程以及结果的法律保障和法律效力。而政协章程只是政协内部运行的指导性文件,并不具有法律效力。由于缺乏法律依据与法律规范,现有的人民政协协商民主制度与机制难以对决策部门协商的随意性进行制约。 我国宪法虽然作过多次修改,对人民政协作为具有广泛代表性的爱国统一战线组织作了界定,但从新阶段的实际情况看,人民政协协商民主制度体系建设尚缺乏法律层面上的支撑,尽管中共中央已出台了推进协商民主建设的文件,但是协商民主制度体系建设如果不能纳入根本大法,仅依靠文件和政协章程来保障履职,显得统筹与定位不够,在顶层设计上尚有局限,人民政协协商民主制度体系建设任重而道远。

三、人民政协推进基层协商民主建设进程的几点思考

基层政协处于与群众接触的最前沿和第一线,应结合基层工作实际,认真总结基层政协在推进协商民主进程中存在的问题,搞清楚基层政协工作的薄弱环节,充分发挥人民政协在基层协商民主体系中作用。

(一)进一步提升人民政协推进基层协商民主建设的制度化水平

推进基层协商民主的广泛、多层发展,最终需要通过制度化加以规范和巩固。首先,要深入领会和学习党的十八大关于“把政治协商纳入决策程序”、“健全社会主义协商民主制度”文件精神,总结各地在政协推进基层协商民主建设方面探索形成的一些好的模式和做法,明确未来需要进一步总结和提炼相关实践经验并将其制度化。其次,出台地方层面的人民政协推进协商民主进程的实施意见。按照中央文件精神,地方政协协助本级党委,结合工作实际,制定地方政协层面的加强人民政协协商民主建设的实施意见。对政协协商的内容、形式、程序,政协协商与党委和政府工作的有效衔接,协商成果转化运用等方面作出制度规定,为顺利推进政协协商创造良好基础。再次,建立健全规范协商形式的制度。按照“缺什么、补什么”的原则,重点是健全完善对口协商、界别协商等协商运行制度,对协商的主体、内容、形式、程序、协商成果运用等进行明确具体规定,确保开展协商民主的各项协商形式运作规范有效。不断加强网络议政和远程协商方面的制度建设,加快建立健全公共信息发布、与网民协商沟通、交流互动等制度,引导群众理性合法有序地表达利益诉求,实现网络化协商议政,与民众无缝对接。同时,建立健全规范协商平台的制度。按照“突出重点、规范操作”的原则,研究制订政协全委会协商、常委会议协商等协商平台开展协商的操作办法,对与谁协商、怎么协商、协商什么、协商成果如何转化等予以规范,保证政协各参加单位、界别、政协委员、各级各部门提交的议题均能在对应的载体上得到协商。最后,建立健全规范协商程序的制度。按照“科学合理、顺畅高效”的原则,围绕规范调研视察、协商议政、评议监督等工作程序,研究制订具体实施制度,增强政协履职工作的可操作性,避免随意性,真正做到基层政治协商有制可依、有章可循,努力形成基层协商民主制度的长效机制。

(二)进一步拓展人民政协在推进基层协商民主建设的空间范围

一是选择正确的协商议题。党的十八大报告明确指出,要通过政协“就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商”。因此,人民政协要将“经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题”真正纳入基层协商民主范围。要按照“三在前、三在先”开展协商,即凡是党委、政府贯彻党和国家大政方针的重要政策、重要部署和重要措施,涉及地方政治、经济、文化和社会生活中的重要问题,以及事关人民群众切身利益的实际问题,在决策之前都要纳入基层政协协商范围,听取政协的意见建议,切实做到重大决策协商在党委决策之前,人大通过之前,政府实施之前;制定经济和社会发展中长期规划要先协商后决策,对重要人事安排等要先协商后决定,制定重要的地方性法规要先协商后通过。对该协商而未经协商的事项,不提交党委决策、人大表决和政府实施。4二是协商主体的多元化,保证协商成员构成的代表性。人民政协具有广泛的包容性,政协委员选择的目的是为了倾听民声,反映民意,因此,基层政协组织有 必要明确界定履职范围、规范履职行为,加强乡、镇、街道政协联络工委的力量,要尽可能地将协商议题的利益相关者参与进来,采取邀请群众代表列席协商会 议、充分利用政协委员联系社区群众的广泛性这一特点开展“小协商”的方式,特别是一些利益相关的弱势群体参与到协商议政工作中来,保障协商成员平等对话的权利。三是要围绕促进民生改善议题开展协商。对涉及到教育、文化、医疗、就业、住房和社会保障体系建设等有关民生改善和促进社会和谐的事项,如城镇基础设施建设、子女上学、生病就医、养老保险、再就业问题以及居民小区物业管理等实际问题,基层政协深入基层实际,倾听百姓呼声,反映群众诉求,责无旁贷地加强舆论引导,协助党委、政府更好地实施民生工程,现场协商办理关涉社情民意的民生提案,积极促进事关群众切身利益的民生问题能够有效解决。

(三)进一步创新人民政协在推进基层协商民主建设的方式方法

一是组织流程创新,要对政协委员与群众联系方式方面进行创新。组织流程的创新在人民政协方面的表现形式主要在于政协议题产生的过程方面。政协议题的产生关键在于政协委员与群众的密切联系程度,因此,基层政协委员们不仅要深入实地进行考察,倾听群众的声音,而且需要结合时代发展需要,运用互联网新媒体与群众进行联系,政协委员可以开通自己的官方微信、微博等,通过这些新媒体及时发现问题,为更好的解决问题迈出坚实的一步。二是组织行为创新,进一步拓宽基层政协协商民主渠道。基层政协应勇于实践探索,不断创新形式,进一步拓宽协商民主渠道,要结合“互联网+”的思维模式,通过互联网运用、新媒体对政协会议提出的议题进行讨论、投票,结合广大人民群众的智慧,总结出一套合理的解决方案,让民主发挥更大的作用。三是要切实改进民主监督方式。基层政协的民主监督,是通过向同级党委、政府和相关部门提出意见、建议或批评等方式,对《宪法》和法律法规的实施、重大方针政策的执行、国家机关及其工作人员的工作等事项,进行的民意监督。 转变政协工作是“务虚”的观念,要想把“虚工”做实,离不开健全的制度和科学的机制。因此,推动全国政协出台加强民主监督的规范性文件,对监督的选题、程序、方式和监督成果运用进行规范,指导地方政协开展好民主监督工作。要加大民主监督结果运用,帮助党委、政府改进工作,发挥其在工作纠偏、纠错中的震慑作用,进一步提高人民政协的影响力。


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